El TLC y las finanzas publicas

DOCUMENTO GUIA
DEBATE TLC Y SECTOR FINANCIERO

WILSON BORJA DÍAZ
COMISIÓN III CAMARA DE REPRESENTANTES
MARZO 27 DE 2007




PREGUNTAS Y RESPUESTAS

Este debate se cita por la necesidad de que las comisiones de asuntos económicos entren en conocimiento de algunos aspectos importantes del tratado de libre comercio, que los poderes ejecutivos de Colombia y los Estados Unidos firmaron a principios del año pasado y cuyo perfeccionamiento actualmente es materia de estudio de los dos parlamentos.

Y precisamente los efectos del tratado sobre el sector financiero tanto a nivel sectorial como a nivel macro, deben ser materia de profundo análisis por parte de esta comisión.

Para este debate planteamos tres sencillas preguntas, las cuales fueron respondidas de manera oportuna por el Ministerio de Hacienda y por la superintendencia financiera, a continuación tomaremos los puntos fundamentales de estas respuestas y a continuación entraremos en el análisis de las mismas.

¿Cuáles son los principales efectos del TLC firmado entre el gobierno colombiano y los Estados Unidos tendrá sobre el sector financiero colombiano?

Hacienda considera que este será un sector donde los efectos del tratado son menores dado que los “servicios objeto de prestación de territorio a territorio son muy limitados y el establecimiento de una entidad norteamericana, en todo caso debe hacerse cumpliendo los mismos requisitos y condiciones exigidos a cualquier entidad financiera que opere en Colombia” (negrillas fuera del original).

Por su parte la Superintendencia Financiera considera que el contenido de lo acordado en el capítulo de servicios financieros “genera especialmente, oportunidades para el sistema financiero colombiano”. Además considera que “Ahora, un incremento en la competencia, sería, evidentemente, el efecto más importantes que se podría advertir en el sistema financiero. La exposición competitiva generada por el incremento en el nivel de liberalización como consecuencia del tratado debe analizarse respecto de cada uno de los sectores siendo el asegurador el que podría estar sometido a un mayor nivel de competencia…”

Es entonces claro que las percepciones de dos agencias de gobierno sobre el mismo tratado parecen divergir en el sentido del impacto del tratado, para una es intrascendente o poco importante y para la otra es muy importante, positiva para y no es a país y no es ajena a prácticas que se han adelantado desde la apertura del sector a principios de la década de los 90.

¿Cuáles son los cambios normativos que podrían derivarse de lo acordado en el tratado en materia crediticia y financiera?

Hacienda considera en este sentido, que los cambios normativos “son muy pocos” y se centran especialmente en la posibilidad de que entidades norteamericanas operen a través de sucursales y el levantamiento de la prohibición que tienen los colombianos de adquirir seguros en el exterior.

Por su parte la Superintendencia considera que dichos cambios no son pocos y por el contrario hace una lista detallada de las reformas en materia de regulación financiera: trato nacional, trato de nación más favorecida, acceso a mercados, comercio transfronterizo. Estas reformas tendrán un impacto real en la reorganización del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Además la superintendencia señala que además de estas normativas generadas de manera directa, existen una serie de reformas adicionales en materia penal, tributaria, administrativa o a otros regímenes “no financieros”

Nuevamente es claro que las dos entidades asumen en este punto respuestas muy disímiles en cuanto a la importancia del tratado en el Sector, siendo ambas directas interesadas en el desempeño del sector financiero.

¿El TLC firmado tendrá repercusiones sobre la regulación prudencial del sector financiero?

Para el Ministerio de Hacienda “el tratado firmado con los Estados Unidos no tiene ningún efectos en materia de regulación prudencial” y señala además que de acuerdo a lo estipulado en el articulo 12.10 del tratado “Colombia puede adoptar o mantener por razones prudenciales medidas que puedan contravenir lo convenido en el tratado cuando ello sea necesario”.

Por el contrario la superintendencia señala que dado el incremento en el nivel de liberalización el tratado fue acompañado expresamente (como lo señala la Superintendencia) por la posibilidad de que las autoridades colombianas “adoptaran las medidas prudenciales requeridas para propicias la estabilidad del sistema financiero”. Es decir, hay una interpretación mucho más completa del artículo 12.10, suma a ello la interpretación del anexo 12.15 y de los artículos 12.5. y 12.6. s lo cual indica claramente que el tratado implica una reforma en los mecanismos de regulación prudencial que no son menores y que tendrán un impacto en el desarrollo del sistema.


4. ¿Se espera como resultado del TLC un aumento en la inversión extranjera en el sector financiero por parte de conglomerados norteamericanos?

El Ministerio de Hacienda considera que la inversión en el sector es un hecho que no depende solo del TLC sino que es un fenómeno que responde al “buen momento” que atraviesa la economía colombiana. Reconoce que lo acordado en el tratado puede “constituir un atractivo adicional para que algunas entidades financieras norteamericanas inviertan en Colombia”

En el mismo sentido se expresa la superintendencia sin que se agregue algo adicional sobre el particular.

5. ¿Los fondos pensionales, los intermediarios financieros de salud serán afectados en alguna medida por lo establecido en el TLC?

Hacienda esgrime que el literal a) de numeral 3 del articulo 12.1. del tratado excluye a los servicios que traten de “planes de jubilación público o un sistema de seguridad social establecido por ley, salvo cuando estos servicios sean suministrados en competencia con otra institución financiera” (negrillas fuera del original). Además señala que Colombia “se reservó expresamente la facultad de modificar su actual sistema de seguridad social, sin que ello tenga algún efecto respecto del tratado, tal y como se encuentra consignado en el Anexo 12.1.3(a).

La superintendencia va más allá en tal argumentación y detalla claramente las incidencias del tratado en estas materias de las cuales hay dos que llaman la atención:

la libertad en la modificación del sistema pensional o de seguridad social, sin que ello implique violación del acuerdo.
El hecho de que para que dicho capítulo no aplique el condicionamiento sea el que una de las partes permita que las actividades referidas se desarrollen en competencia con entidades públicas o con otras entidades financieras.

LOS ELEMENTOS DEL DEBATE

A continuación haremos algunas precisiones que consideramos necesario que las entidades presentes en el debate le aclaren al Congreso de la República.

En primer lugar ¿cómo es posible que dos agencias del Estado encargadas de la regulación y coordinación de las políticas financieras, tengan visiones tan diferentes sobre el impacto del tratado en el Sector, cuando se supone que hace parte de todos los planes y programas del gobierno, especialmente la falta de argumentos que esgrime el Ministerio de Hacienda ante preguntas tan simples que solo pretenden ilustrar los hechos que están contenidos en el tratado?

En segundo lugar es claro que los efectos no son despreciables, y que como señala la superintendencia estos implican profundas reformas al modelo de regulación prudencial con consecuencias puntuales que es necesario que el Congreso conozca de antemano.

El tratado concede además la posibilidad de operar en Colombia sin necesidad de crear filiales, pues solo les bastará con una sucursal de sus agencias financieras. Esto implica que estas nuevas entidades podrán operar en Colombia dentro de las reglas establecidas pero a costos inferiores, con las cuales podrán evadir responsabilidades, lo cual es claramente un contrasentido de la competencia con los bancos y otras corporaciones financieras instalados en el país, por cuanto implica un tratamiento preferencial que discrimina a las inversiones del sector por su origen.

Por lo demás es claro que el plazo de 4 años para emprender las reformas necesarias para “sincronizar” los acuerdos del tratado con la regulación existente actualmente en el país y que hay de cierto en que los cambios en la regulación prudencial implicarían modificaciones en las normas de administración de cartera, establecimiento de sucursales bancarias y aseguradoras y consumo transfronterizo de servicios de seguros y relacionados con estos. Además de cambios sobre la regulación establecida sobre los fondos de pensiones y cesantías, y cual es el impacto de estos cambios en la posibilidad que tengan inversionitas norteamericanos de llegar con una posición preferencial al sector en desmedro de los inversionistas locales y de otros países diferentes a los norteamericanos.

Y sobre el sector de pensiones, la exclusión no implica que el gobierno pretenda mantener una administradora del régimen de prima media de carácter público, si lo que tenemos que recordar es que en el reciente proyecto presentado sobre Plan Nacional de Desarrollo los artículos 30 y 31 creaban una nueva entidad para administrar el régimen de prima media en el cual se consagra lo siguiente:

“Artículo 30. Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes” (negrillas fuera de texto)

Los representantes del gobierno deben señalar claramente si lo resaltado en las negrillas no implica acondicionar el régimen de prima media para que sea caracterizado como un sector con “competencia” al cual se le pueda eliminar las excepciones establecidas en el literal a) de numeral 3 del articulo 12.1. y que por ende entidades financieras norteamericanas puedan entrar a administrar los recursos del régimen de prima media, haciendo el esguince al tratado mediante la adaptación de una normatividad interna, que en buena hora fue negada por las comisiones económicas, pero en cuyo logro el gobierno nacional puede aplicarse los años que le quedan para hacer aprobar por otros medios.

Lo cual no resulta extraño ya que no sería la primera vez que por vía legislativa el gobierno nacional acoge la doctrina impartida desde el TLC para así garantizar las condiciones de su cumplimiento, como lo sucedido en el caso de la extensión de las patentes, la garantía a los inversionistas (proyecto de ley que fue aprobado por la comisión III el año pasado) entre otros.

A esto hay que sumarle el efecto macrofinanciero resultante del tratado, y en ello emplearemos la última parte de este debate.

LOS EFECTOS MACROFINANCIEROS DEL TLC

De acuerdo con ANIF y FEDESARROLLO “La integración de los mercados de capitales con países desarrollados conlleva riesgos para los países en desarrollo. La literatura ha identificado posibles costos para este tipo de países, que surgen principalmente de cuatro aspectos: I) aumento de la volatilidad de los mercados de capitales: mayor susceptibilidad a los shocks externos; exceso de volatilidad en el precio de los activos a través de comportamientos de manada de inversionistas extranjeros o de efectos contagio; II) aumento de la vulnerabilidad ante las crisis financieras: el comportamiento en manada puede aumentar la probabilidad o la magnitud de las “burbujas” del mercado incrementando los precios de los valores por encima de los subyacentes, seguido por una inevitable crisis del mercado; III) preocupación por el aumento de la propiedad extranjera de las firmas domésticas: los intereses de los accionistas extranjeros (hacer ganancias de capital de corto plazo) pueden ir en contravia de los intereses de crecimiento de las firmas en el largo plazo y del desarrollo del país; y IV) limitaciones en la capacidad de monitoreo y supervisión: la globalización puede reducir la efectividad del monitoreo y supervisión de los intermediarios financieros y que puede inducir los riesgos sistémicos”[1]

Esto indica por lo menos cuatro elementos centrales en este debate que esperamos que los funcionarios aquí presentes, especialmente los del Ministerio de Hacienda puedan responder con claridad.

En primer lugar: el aumento de la volatilidad es el resultado de la liberación de la cuenta de capitales y de la renuncia a instrumentos de regulación financiera y cambiaria mínimos en la economía. El mejor ejemplo lo tenemos actualmente cuando el Banco de la República es completamente impotente para controlar la caída en el tipo de cambio que arruina no solo al sector exportador sino también a las empresas que producen para el mercado interno. 5 billones de pesos se han “quemado” estérilmente por parte del Banco de la República para tratar de atajar la caída del dólar, la cual no ha sido lo suficientemente bien explicada por las autoridades económicas.

Los efectos devastadores de este fenómeno son incontables, pues solo se escucha a los exportadores, pero a nivel interno hay una ola de consumo financiado con una cantidad inusitada de dólares cuya contrapartida es tanto el endeudamiento público como el privado, la laxitud de la regulación sectorial para la colocación de recursos e incluso la existencia de un fondo de aseguramiento en caso de pérdidas (FOGAFIN) así como la falta de mecanismos efectivos para el control en la entrada y salida de capitales, son caldo de cultivo para la creación de burbujas especulativas, cuya duración depende de la capacidad de endeudamiento de los agentes (no solo de los públicos sino también de los privados), de la política de otorgamiento de créditos por parte de los agentes financieros tanto internos como externos, como de la evolución de los indicadores de las economías mundiales, especialmente de los Estados Unidos, los cuales anuncian una “posible pero improbable” recesión económica a fines de este año.

Es decir, que no hay una política destinada a controlar los efectos irracionales de la entrada y salida de capitales, y además el gobierno nacional considera que ello no solo no es perjudicial sino que es “natural” al nuevo orden económico global, lo cual es totalmente falso, porque por ejemplo su contraparte en el TLC adopta una serie de medidas de control sobre los flujos de capitales muy puntual, similar a la que emplean naciones como China, Corea y Japón, como por ejemplo estableciendo tiempos de permanencia para la inversión extranjera (a la cual Colombia renunció el año pasado), tratando de manera diferencial la inversión productiva de las inversiones de portafolio que son las causantes de las olas especulativas, manteniendo control directo sobre el tipo de cambio, etc.

Al no haber regulación macrofinanciera en el marco del tratado lo que queda en evidencia es que el país no tiene medidas efectiva para controlar una de las principales causas de crísis económicas en el mundo contemporáneo, ya autores reconocidos como Stiglitz, o Soros señalan que incluso estos son efectos perturbadores de las economías en todo el mundo. El problema es que en el TLC cualquier medida que el país emprenda para controlar y regular la entrada y salida de flujos de capital será considerada como una medida que entorpece el libre comercio, además que incluso puede aplicársele la figura de “expropiación indirecta” frente a la cual se somete la soberanía de la política económica a los intereses económicos de algunos agentes extranjeros, efecto que ha sido bastante controvertido en el marco de tratados menos “perversos” como NAFTA.

Segundo Punto: mayor vulnerabilidad ante las crisis financiera, porque si bien la entrada de capitales provoca una bonanza de consumo, y el efecto aparente de una recuperación económica (actualmente la economía colombiana crece por encima del 6%, pero el consumo crece al 15% mientras la producción –PIB medido por oferta- crece tan solo al 4%, la diferencia se cubre con importaciones que crecen el último año a un 35% real).

Por ello la economía en la cresta de los flujos financieros no genera empleo, porque está dedicada a importar, en un fenómeno que puede compararse con el de la “enfermedad holandesa”. Sin embargo, cuando las condiciones en los mercados cambian la crisis es brutal, como no hay control sobre la salida de capitales la misma es cuantiosa, desfinanciando la economía en el momento en que más financiamiento necesitan, para controlar dichas salidas la única solución que ofrece el Banco Central es el aumento en los tipos de interés y la venta de dólares de las reservas internacionales, con lo cual solo se consigue ponerle más leña al fuego.

Y como la economía está sobreendeudada, la subida en la tasa de interés pone en aprietos a los deudores incrementando el riesgo sistémico del sector, ante lo cual los capitales especulativos tienen más incentivo para escapar profundizando la crisis. En un modelo que se ha repetido varias veces a lo ancho y a lo largo del mundo y que a Colombia le costó en 1999 puntos de su producto interno y un desempleo estructural superior al 12% el cual ni siquiera ha cedido con crecimientos económicos superiores al 6% como los que contemplamos por estos tiempos.

Como el “libre comercio” tiene como principio la facultad del inversionista de sacar de Colombia en cualquier tiempo y circunstancia incluso en una eventual crisis, sus recursos entonces ello implica un aumento de las potenciales dimensiones de la crisis, y especialmente cuando en el régimen de inversiones se califican dentro de esta medida los “bonos, obligaciones, otros instrumentos de deuda y préstamos” y dentro de las transferencias al exterior cuentan como tales los “intereses” y pagos por un “convenio de préstamo”[2] lo que queda claro en el artículo 10.9 del tratado.

En el TLC con los EEUU Colombia renuncia a aplicar un acuerdo de balanza de pago e cual es recurrente en otros tratados comerciales[3] e incluso hace parte de los fundamentos constitutivos del FMI como elementos central para un orden monetario internacional “regulado, justo y sano que permita el crecimiento y el bienestar de todos los países del mundo”[4]

Tercero: la racionalidad de la inversión extranjera no es necesariamente la bondadosa que asume el gobierno, el TLC se ha vendido entre los colombianos como “mayores oportunidades para la exportación de nuestros productos” lo cual se tiene ya como un argumento poco probable, y en segundo lugar como un mecanismo que permitirá aumentar la atracción de “inversión extranjera” la cual implicará más crecimiento y oportunidades de empleo. Ya señalamos que efectivamente la racionalidad del inversionista extranjero aún en el sector real, no coincide necesariamente con el bienestar nacional, es decir, con la contribución al desarrollo y el crecimiento a largo plazo, por el contrario un inversionista solamente contemplará formas en que puede extraer rentas financieras con una mínima o nula inversión de capital.

Si el régimen de inversiones del TLC garantiza esto o no, ni siquiera es punto de debate, porque es claro a través del texto firmado, y de las políticas internas del gobierno nacional que esto es así, y tan cierto es, que se tomo el trabajo de hacer aprobar una ley en el Congreso de la República para sancionar una serie de mecanismos mediante los cuales se le da seguridad a la inversión, lo cual implica garantizar retornos estables en el tiempo y máximos en su cantidad como lo advertimos en el debate del proyecto de ley.

El caso de Bavaria es ilustrativo, pero en otros sectores la racionalidad de maximizar retornos ha llevado incluso a graves conflictos sociales, aún sin que opere el TLC, recordemos el pasaje reciente en que el Presidente Uribe en persona tuvo que atender la protestas organizada por los habitantes de la Jagua de Ibérico frente a los abusos cometidos por las empresas extranjeras que explotan el carbón en la región, recordemos que el descontento estaba expresado básicamente en que la empresa no respetaba la normativa ambiental, y estaba causando con ello un daño en la salud de los habitantes de la región. Y no la cumplía porque básicamente ello implica mayores costos de operación, lo cual hace que sus rendimientos no sean los máximos posibles.

Ahora, la interpretación del régimen establecido en el TLC puede dejar sin sentido cualquier visita presidencial, puesto que los límites a la operación de una empresa norteamericana pueden implicar demandas cuantiosas ya sea por perjuicio directo en la operación o mediante el terrible acuerdo de “expropiación indirecta” ya comentado con anterioridad y que pondría en vilo cualquier intento de regulación en beneficio de las comunidades o del país entero. Curiosamente este no es una hecho de la ciencia ficción, o de “desinformadores” de la opinión pública, actualmente en el marco del acuerdo NAFTA 6 estados federales enfrentan demandas ante tribunales de arbitramento, por lo que ellos consideran una desmejora en las condiciones de inversión por la aplicación de normas ambientales que impiden el derramamiento de residuos peligrosos, emisiones, y vertimentos en zonas de reserva acuifera para consumo humano, las cuales suman la no despreciable suma de 15 mil millones de dólares, pero además el Estado Federal enfrenta una demanda similar por establecer unos nuevos criterios de supervisión financiera (ver documento del public citizen publicado en 2005, disponible en la página http://www.citizen.org/documents/Lecciones_del_TLCAN.pdf).

Lo que advertimos no es un asunto panfletario, es la forma en que lo establecido en el TLC afectará el bienestar del país en una cuantía infinitamente mayor que la de sus pregonados beneficios.

Y para rematar el cuarto elemento nos lleva a preguntarnos cuales serán los efectos de este modelo en la regulación prudencial anunciada y aceptada por la Superintendencia financiera sobre el sector, en materia contable y de supervisión prudencial es claro que la clave para el control de actividades que vayan en contra del interés general (lo cual no quiere decir que sean ilegales) es el establecimiento de unas normas de regulación estrictas, los casos de Enron y otras empresas que modificaron sus estados financieros y aprovecharon los vacíos de una regulación sumamente laxa como la norteamericana antes de la expedición de la “Sarbannes – Oaxley act” en 2003 con ejemplos de cómo las necesidades de especulación se imponen sobre la necesidad de un desarrollo armónico en el largo plazo, y no en convulsiones de entrada y salida de capitales.

Los graves problemas que el TLC firmado con los EEUU crean en este frente se constituyen en claras desventajas para el país, las cuales se suman con las ya conocidas y anunciadas por académicos, técnicos y sectores pólíticos e implican una grave lesión a los intereses de la nación en general, así algunos particulares ganen con ellas. Este debate es ante todo para que el seno de la Comisión III comprenda los alcances de lo que se firma en materia comercial y que tienen implicaciones para sectores fundamentales de la economía como el sector financiero.
[1] Tomado de Robledo, Jorge (2007) “El TLC Recoloniza a Colombia” pag. 142.
[2] Robledo, Jorge. Ibid, pag. 146

[3] Artículos XII y XVII de la OMC, XIII del Grupo de los Tres, decisión 439 (artículo 20, capítulo VII) de la CAN. Tomado de Robledo, Jorge, Ibid, pag. 147.
[4] Fundamentos Constitutivos del FMI, tomado de la página web www.fmi.org